國務(wù)院辦公廳關(guān)于推進(jìn)醫療聯(lián)合體建設和發(fā)展的指導意見(jiàn)
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發(fā)布時(shí)間:2018/01/27 12:00
國務(wù)院辦公廳關(guān)于推進(jìn)醫療聯(lián)合體建設和發(fā)展的指導意見(jiàn)

國務(wù)院辦公廳關(guān)于推進(jìn)醫療聯(lián)合體建設和發(fā)展的指導意見(jiàn)

 

國辦發(fā)〔2017〕32號

 

各省、自治區、直轄市人民政府,國務(wù)院各部委、各直屬機構:

新一輪醫藥衛生體制改革實(shí)施以來(lái),我國全民醫保體系加快建立健全,基層醫療衛生機構服務(wù)條件顯著(zhù)改善,以全科醫生為重點(diǎn)的基層人才隊伍建設不斷加強,基層服務(wù)長(cháng)期薄弱的狀況逐步改變,基本醫療衛生服務(wù)公平性和可及性明顯提升。但要看到,強基層是一項長(cháng)期艱巨的任務(wù),我國優(yōu)質(zhì)醫療資源總量不足、結構不合理、分布不均衡,特別是仍面臨基層人才缺乏的短板,已成為保障人民健康和深化醫改的重要制約。開(kāi)展醫療聯(lián)合體(以下簡(jiǎn)稱(chēng)醫聯(lián)體)建設,是深化醫改的重要步驟和制度創(chuàng )新,有利于調整優(yōu)化醫療資源結構布局,促進(jìn)醫療衛生工作重心下移和資源下沉,提升基層服務(wù)能力,有利于醫療資源上下貫通,提升醫療服務(wù)體系整體效能,更好實(shí)施分級診療和滿(mǎn)足群眾健康需求。為指導各地推進(jìn)醫聯(lián)體建設和發(fā)展,經(jīng)國務(wù)院同意,現提出以下意見(jiàn)。

一、總體要求

(一)指導思想。全面貫徹黨的十八大和十八屆三中、四中、五中、六中全會(huì )以及全國衛生與健康大會(huì )精神,認真落實(shí)黨中央、國務(wù)院決策部署,統籌推進(jìn)“五位一體”總體布局和協(xié)調推進(jìn)“四個(gè)全面”戰略布局,牢固樹(shù)立和貫徹落實(shí)創(chuàng )新、協(xié)調、綠色、開(kāi)放、共享的發(fā)展理念,堅持以人民為中心的發(fā)展思想,立足我國經(jīng)濟社會(huì )和醫藥衛生事業(yè)發(fā)展實(shí)際,以落實(shí)醫療機構功能定位、提升基層服務(wù)能力、理順雙向轉診流程為重點(diǎn),不斷完善醫聯(lián)體組織管理模式、運行機制和激勵機制,逐步建立完善不同級別、不同類(lèi)別醫療機構間目標明確、權責清晰、公平有效的分工協(xié)作機制,推動(dòng)構建分級診療制度,實(shí)現發(fā)展方式由以治病為中心向以健康為中心轉變。

(二)基本原則。

政府主導,統籌規劃。落實(shí)政府規劃、指導、協(xié)調、監管、宣傳等職能,以城市和縣域為重點(diǎn),根據區域醫療資源結構布局和群眾健康需求,按照業(yè)務(wù)相關(guān)、優(yōu)勢互補、雙向選擇、持續發(fā)展等要求,兼顧既往形成的合作關(guān)系,統籌安排醫療機構組建醫聯(lián)體。

堅持公益,創(chuàng )新機制。堅持政府辦醫主體責任不變,切實(shí)維護和保障基本醫療衛生事業(yè)的公益性。堅持醫療、醫保、醫藥聯(lián)動(dòng)改革,創(chuàng )新機制,逐步破除行政區劃、財政投入、醫保支付、人事管理等方面的壁壘和障礙,優(yōu)化資源結構布局,結合醫保支付方式等改革的推進(jìn),逐步建立完善醫療機構間分工協(xié)作機制。

資源下沉,提升能力。利用三級公立醫院優(yōu)質(zhì)資源集中的優(yōu)勢,通過(guò)技術(shù)幫扶、人才培養等手段,發(fā)揮對基層的技術(shù)輻射和帶動(dòng)作用。鼓勵醫聯(lián)體內統一管理模式,發(fā)揮集約優(yōu)勢,推進(jìn)區域醫療資源共享,發(fā)揮科技引領(lǐng)與支撐作用,提高醫療服務(wù)體系整體能力與績(jì)效。

便民惠民,群眾受益。堅持以人民健康為中心,逐步實(shí)現醫療質(zhì)量同質(zhì)化管理,強化基層醫療衛生機構的居民健康“守門(mén)人”能力,推進(jìn)慢性病預防、治療、管理相結合,促進(jìn)醫聯(lián)體建設與預防、保健相銜接,方便群眾就近就醫,減輕疾病負擔,防止因病致貧返貧,促進(jìn)健康產(chǎn)業(yè)發(fā)展和經(jīng)濟轉型升級,增強群眾獲得感。

(三)工作目標。2017年,基本搭建醫聯(lián)體制度框架,全面啟動(dòng)多種形式的醫聯(lián)體建設試點(diǎn),三級公立醫院要全部參與并發(fā)揮引領(lǐng)作用,綜合醫改試點(diǎn)省份每個(gè)地市以及分級診療試點(diǎn)城市至少建成一個(gè)有明顯成效的醫聯(lián)體。探索對縱向合作的醫聯(lián)體等分工協(xié)作模式實(shí)行醫??傤~付費等多種方式,引導醫聯(lián)體內部初步形成較為科學(xué)的分工協(xié)作機制和較為順暢的轉診機制。

到2020年,在總結試點(diǎn)經(jīng)驗的基礎上,全面推進(jìn)醫聯(lián)體建設,形成較為完善的醫聯(lián)體政策體系。所有二級公立醫院和政府辦基層醫療衛生機構全部參與醫聯(lián)體。不同級別、不同類(lèi)別醫療機構間建立目標明確、權責清晰、公平有效的分工協(xié)作機制,建立責權一致的引導機制,使醫聯(lián)體成為服務(wù)、責任、利益、管理共同體,區域內醫療資源有效共享,基層服務(wù)能力進(jìn)一步提升,有力推動(dòng)形成基層首診、雙向轉診、急慢分治、上下聯(lián)動(dòng)的分級診療模式。

二、逐步形成多種形式的醫聯(lián)體組織模式

各地要根據本地區分級診療制度建設實(shí)際情況,因地制宜、分類(lèi)指導,充分考慮醫療機構地域分布、功能定位、服務(wù)能力、業(yè)務(wù)關(guān)系、合作意愿等因素,充分發(fā)揮中央、地方、軍隊、社會(huì )各類(lèi)醫療資源作用,尊重基層首創(chuàng )精神,探索分區域、分層次組建多種形式的醫聯(lián)體,推動(dòng)優(yōu)質(zhì)醫療資源向基層和邊遠貧困地區流動(dòng)。根據社會(huì )辦醫療機構意愿,可將其納入醫聯(lián)體。

(一)在城市主要組建醫療集團。在設區的市級以上城市,由三級公立醫院或者業(yè)務(wù)能力較強的醫院牽頭,聯(lián)合社區衛生服務(wù)機構、護理院、專(zhuān)業(yè)康復機構等,形成資源共享、分工協(xié)作的管理模式。在醫聯(lián)體內以人才共享、技術(shù)支持、檢查互認、處方流動(dòng)、服務(wù)銜接等為紐帶進(jìn)行合作。

(二)在縣域主要組建醫療共同體。重點(diǎn)探索以縣級醫院為龍頭、鄉鎮衛生院為樞紐、村衛生室為基礎的縣鄉一體化管理,與鄉村一體化管理有效銜接。充分發(fā)揮縣級醫院的城鄉紐帶作用和縣域龍頭作用,形成縣鄉村三級醫療衛生機構分工協(xié)作機制,構建三級聯(lián)動(dòng)的縣域醫療服務(wù)體系。

(三)跨區域組建專(zhuān)科聯(lián)盟。根據不同區域醫療機構優(yōu)勢專(zhuān)科資源,以若干所醫療機構特色專(zhuān)科技術(shù)力量為支撐,充分發(fā)揮國家醫學(xué)中心、國家臨床醫學(xué)研究中心及其協(xié)同網(wǎng)絡(luò )的作用,以專(zhuān)科協(xié)作為紐帶,組建區域間若干特色專(zhuān)科聯(lián)盟,形成補位發(fā)展模式,重點(diǎn)提升重大疾病救治能力。

(四)在邊遠貧困地區發(fā)展遠程醫療協(xié)作網(wǎng)。大力發(fā)展面向基層、邊遠和欠發(fā)達地區的遠程醫療協(xié)作網(wǎng),鼓勵公立醫院向基層醫療衛生機構提供遠程醫療、遠程教學(xué)、遠程培訓等服務(wù),利用信息化手段促進(jìn)資源縱向流動(dòng),提高優(yōu)質(zhì)醫療資源可及性和醫療服務(wù)整體效率。

城市與農村之間可以城市三級公立醫院為主體單位,在已建立的長(cháng)期穩定對口支援關(guān)系基礎上,通過(guò)托管區域內縣級醫院等多種形式組建醫聯(lián)體,三級公立醫院可向縣級醫院派駐管理團隊和專(zhuān)家團隊,重點(diǎn)幫扶提升縣級醫院醫療服務(wù)能力與水平。國家級和省級公立醫院除參加屬地醫聯(lián)體外,可跨區域與若干醫聯(lián)體建立合作關(guān)系,組建高層次、優(yōu)勢互補的醫聯(lián)體,開(kāi)展創(chuàng )新型協(xié)同研究、技術(shù)普及推廣和人才培養,輻射帶動(dòng)區域醫療服務(wù)能力提升。

三、完善醫聯(lián)體內部分工協(xié)作機制

(一)完善組織管理和協(xié)作制度。制定醫聯(lián)體章程,規定主體單位與其他成員單位的責任、權利和義務(wù),完善醫療質(zhì)量管理等制度,提高管理效率。醫聯(lián)體可探索在醫院層面成立理事會(huì )。

(二)落實(shí)醫療機構功能定位。醫聯(lián)體建立責任共擔和利益分配機制,調動(dòng)醫聯(lián)體內各醫療機構積極性,落實(shí)功能定位。三級醫院逐步減少常見(jiàn)病、多發(fā)病、病情穩定的慢性病患者比例?;鶎俞t療衛生機構和專(zhuān)業(yè)康復機構、護理院等為診斷明確、病情穩定的慢性病患者、康復期患者、老年病患者、晚期腫瘤患者等提供治療、康復、護理服務(wù)。鼓勵村衛生室根據當地群眾就醫需求,加強公共衛生和健康管理服務(wù),做好疾病預防控制工作。

(三)扎實(shí)推進(jìn)家庭醫生簽約服務(wù)。加強全科醫生培養。以高血壓、糖尿病等慢性病為重點(diǎn),在醫聯(lián)體內加快推進(jìn)家庭醫生簽約服務(wù),優(yōu)先覆蓋老年人、孕產(chǎn)婦、兒童、殘疾人等重點(diǎn)人群,以需求為導向做實(shí)家庭醫生簽約服務(wù),2017年要把所有貧困人口納入簽約服務(wù)范圍。通過(guò)簽約服務(wù),鼓勵和引導居民在醫聯(lián)體內到基層首診,上級醫院對簽約患者提供優(yōu)先接診、優(yōu)先檢查、優(yōu)先住院等服務(wù)。探索對部分慢性病簽約患者提供不超過(guò)2個(gè)月用藥量的長(cháng)處方服務(wù),有條件的地方可以根據雙向轉診患者就醫需求,通過(guò)延伸處方、集中配送等形式加強基層和上級醫院用藥銜接,方便患者就近就醫取藥。

(四)為患者提供連續性診療服務(wù)。鼓勵護理院、專(zhuān)業(yè)康復機構等加入醫聯(lián)體。建立醫聯(lián)體內轉診機制,重點(diǎn)暢通向下轉診通道,將急性病恢復期患者、術(shù)后恢復期患者及危重癥穩定期患者及時(shí)轉診至下級醫療機構繼續治療和康復,加強醫療衛生與養老服務(wù)相結合,為患者提供一體化、便利化的疾病診療—康復—長(cháng)期護理連續性服務(wù)。

四、促進(jìn)醫聯(lián)體內部?jì)?yōu)質(zhì)醫療資源上下貫通

鼓勵醫聯(lián)體內醫療機構在保持行政隸屬關(guān)系和財政投入渠道不變的前提下,統籌人員調配、薪酬分配、資源共享等,形成優(yōu)質(zhì)醫療資源上下貫通的渠道和機制。

(一)促進(jìn)人力資源有序流動(dòng)。統一調配醫技等資源,發(fā)揮現有資源的最大使用效率。醫聯(lián)體內統籌薪酬分配,充分調動(dòng)醫務(wù)人員積極性。鼓勵醫聯(lián)體內二級以上醫療機構向基層醫療衛生機構派出專(zhuān)業(yè)技術(shù)和管理人才。在醫聯(lián)體(包括跨區域醫聯(lián)體)內,醫務(wù)人員在簽訂幫扶或者托管協(xié)議的醫療機構內執業(yè),不需辦理執業(yè)地點(diǎn)變更和執業(yè)機構備案手續。

(二)提升基層醫療服務(wù)能力。充分發(fā)揮三級公立醫院牽頭引領(lǐng)作用,針對區域內疾病譜和重點(diǎn)疾病診療需求,派出醫務(wù)人員通過(guò)專(zhuān)科共建、臨床帶教、業(yè)務(wù)指導、教學(xué)查房、科研和項目協(xié)作等多種方式,促進(jìn)優(yōu)質(zhì)醫療資源共享和下沉基層。

(三)統一信息平臺。加強規劃設計,充分發(fā)揮信息系統對醫聯(lián)體的支撐作用,結合建立省、市、縣三級人口健康信息平臺,統籌推進(jìn)醫聯(lián)體相關(guān)醫院管理、醫療服務(wù)等信息平臺建設,實(shí)現電子健康檔案和電子病歷的連續記錄和信息共享,實(shí)現醫聯(lián)體內診療信息互聯(lián)互通。醫聯(lián)體可以共享區域內居民健康信息數據,便捷開(kāi)展預約診療、雙向轉診、健康管理、遠程醫療等服務(wù),方便患者看病就醫,提高醫學(xué)科研技術(shù)水平。發(fā)揮遠程醫療作用,促進(jìn)醫療資源貼近城鄉基層,探索實(shí)行遠程醫療收費和支付政策,促進(jìn)遠程醫療服務(wù)可持續發(fā)展。

(四)實(shí)現區域資源共享。醫聯(lián)體內可建立醫學(xué)影像中心、檢查檢驗中心、消毒供應中心、后勤服務(wù)中心等,為醫聯(lián)體內各醫療機構提供一體化服務(wù)。在加強醫療質(zhì)量控制的基礎上,醫聯(lián)體內醫療機構間互認檢查檢驗結果。探索建立醫聯(lián)體內統一的藥品招標采購、管理平臺,形成醫聯(lián)體內處方流動(dòng)、藥品共享與配送機制。

五、保障政策

(一)進(jìn)一步落實(shí)政府辦醫主體責任。加大中央基建投資支持力度,加快補齊醫聯(lián)體發(fā)展短板,提高區域內疑難重病診療能力、縣級醫院綜合能力以及遠程醫療協(xié)作水平,推動(dòng)醫聯(lián)體更好在基層發(fā)揮作用。地方各級人民政府要落實(shí)辦醫主體責任,落實(shí)公立醫院投入政策,建立財政補助資金與績(jì)效評價(jià)結果掛鉤機制。醫聯(lián)體內各醫療機構的產(chǎn)權歸屬保持不變,繼續按照原渠道撥付財政補助經(jīng)費。鼓勵醫聯(lián)體通過(guò)技術(shù)支援、人才培養等方式,吸引社會(huì )辦醫療機構加入并發(fā)揮作用。

(二)進(jìn)一步發(fā)揮醫保經(jīng)濟杠桿作用。發(fā)揮醫保對醫療服務(wù)供需雙方的引導作用。合理拉開(kāi)基層醫療衛生機構、縣級醫院和城市大醫院間報銷(xiāo)水平差距,增強在基層看病就醫的吸引力,引導參?;颊哂行蚓驮\。探索對縱向合作的醫聯(lián)體等分工協(xié)作模式實(shí)行醫??傤~付費等多種付費方式,并制定相應的考核辦法,引導醫聯(lián)體內部形成順暢的轉診機制,促使優(yōu)質(zhì)醫療資源下沉。

(三)完善人員保障和激勵機制。按照“允許醫療衛生機構突破現行事業(yè)單位工資調控水平,允許醫療服務(wù)收入扣除成本并按規定提取各項基金后主要用于人員獎勵”的要求,完善與醫聯(lián)體相適應的績(jì)效工資政策,健全與崗位職責、工作業(yè)績(jì)、實(shí)際貢獻緊密聯(lián)系的分配激勵機制。落實(shí)醫院用人自主權,實(shí)行按需設崗、按崗聘用,建立能上能下、能進(jìn)能出的靈活用人機制。創(chuàng )新人事管理制度,完善與醫聯(lián)體相適應的職稱(chēng)晉升辦法,實(shí)行科學(xué)評價(jià),拓展醫務(wù)人員職業(yè)發(fā)展空間。

(四)建立與醫聯(lián)體相適應的績(jì)效考核機制。強化考核和制度約束,建立醫聯(lián)體考核指標體系,重點(diǎn)考核醫聯(lián)體技術(shù)輻射帶動(dòng)情況、醫療資源下沉情況等,不單純考核業(yè)務(wù)量,要將三級醫院醫療資源下沉情況、與基層醫療衛生機構協(xié)作情況以及基層診療量占比、雙向轉診比例、居民健康改善等指標納入考核體系,引導三級醫院履行責任、完善措施,主動(dòng)幫扶基層,切實(shí)發(fā)揮引領(lǐng)作用,引導各級各類(lèi)醫療機構積極參與。將考核評價(jià)結果作為人事任免、評優(yōu)評先等的重要依據,并與醫務(wù)人員績(jì)效工資、進(jìn)修、晉升等掛鉤。

六、組織實(shí)施

(一)加強組織領(lǐng)導。各地各有關(guān)部門(mén)要進(jìn)一步提高思想認識,把醫聯(lián)體建設作為深化醫改的重要內容和增進(jìn)人民健康福祉的有力舉措,切實(shí)加強組織領(lǐng)導,建立部門(mén)協(xié)調推進(jìn)機制,完善配套措施,確保工作順利開(kāi)展。地方各級人民政府要抓緊制定適合本地區醫聯(lián)體建設的實(shí)施意見(jiàn)或方案,明確醫聯(lián)體建設目標及時(shí)間進(jìn)度,按時(shí)、保質(zhì)完成工作任務(wù),2017年6月底前各?。▍^、市)都要明確推進(jìn)醫聯(lián)體建設的工作方案,10月底前所有三級公立醫院都要啟動(dòng)醫聯(lián)體建設工作。

(二)明確部門(mén)職責。各有關(guān)部門(mén)要加強統籌協(xié)調和聯(lián)動(dòng)互動(dòng),及時(shí)出臺配套文件,發(fā)揮政策的疊加效應,保證改革措施有效落實(shí),以醫聯(lián)體建設為抓手促進(jìn)公立醫院改革、醫保支付方式改革、分級診療制度建設等體制機制創(chuàng )新。衛生計生行政部門(mén)和中醫藥管理部門(mén)要加強對醫聯(lián)體建設的監管,明確醫聯(lián)體組織管理和分工協(xié)作制度,牽頭制定相關(guān)技術(shù)文件。發(fā)展改革(價(jià)格)部門(mén)要完善醫藥價(jià)格政策??萍疾块T(mén)要會(huì )同衛生計生行政部門(mén)支持國家臨床醫學(xué)研究中心建設,促進(jìn)醫聯(lián)體發(fā)展。財政部門(mén)要按規定落實(shí)財政補助政策。人力資源社會(huì )保障部門(mén)要加強醫保醫療服務(wù)監管,推進(jìn)醫保支付方式改革,完善績(jì)效工資分配機制。國家開(kāi)發(fā)銀行要發(fā)揮開(kāi)發(fā)性金融“投貸債租證”綜合金融服務(wù)優(yōu)勢,支持醫聯(lián)體及相關(guān)基礎性建設。

(三)加強督查評估。國家衛生計生委要會(huì )同各有關(guān)部門(mén)通過(guò)調研、專(zhuān)項督查、定期評估等方式,及時(shí)掌握工作進(jìn)展,指導各地有序推進(jìn)醫聯(lián)體建設,保障醫療質(zhì)量安全。要給各地改革探索留出空間,及時(shí)總結推廣有益經(jīng)驗,發(fā)揮典型帶動(dòng)作用,調動(dòng)地方積極性。各省級衛生計生行政部門(mén)要會(huì )同有關(guān)部門(mén)建立醫聯(lián)體效果評估機制和績(jì)效考核方法,綜合評估質(zhì)量、安全、效率、經(jīng)濟與社會(huì )效益等因素,以強基層為重點(diǎn),嚴格落實(shí)責任制和問(wèn)責制,增強大醫院幫扶基層和控制不合理醫療費用的動(dòng)力。要堅持問(wèn)題導向,防止和破解大醫院壟斷資源、“跑馬圈地”、“虹吸”基層資源、擠壓社會(huì )辦醫空間等問(wèn)題。

(四)強化宣傳培訓。地方各級人民政府要開(kāi)展醫療機構管理人員和醫務(wù)人員的政策培訓,進(jìn)一步統一思想、形成共識。要充分發(fā)揮公共媒體作用,加強對分級診療和醫聯(lián)體建設的宣傳,提高社會(huì )認可度和支持度,引導群眾改變就醫觀(guān)念和習慣,逐步形成有序就醫格局。

國務(wù)院辦公廳

2017年4月23日